La instrumentalización de la migración en el contexto geopolítico actual

El sistema internacional atraviesa una etapa de creciente inestabilidad, modelada por el debilitamiento de consensos que, desde la finalización de la Segunda Guerra Mundial, sentaron las bases de las relaciones occidentales. Este debilitamiento, sumado a la ecléctica política exterior estadounidense y al surgimiento de China como potencia desafiante, plantea un escenario donde la previsibilidad que brindaban las instituciones ha sido reemplazada por incertidumbre y retórica de retaliación.

En este contexto, Europa se presenta cada vez menos como un actor capaz de estructurar su entorno y cada vez más como un espacio expuesto a decisiones ajenas. Las tensiones comerciales reabiertas por Donald Trump con la Unión Europea¹, la presión estadounidense sobre Groenlandia² y la propia admisión de Ursula von der Leyen de que la UE ya no puede confiar exclusivamente en el viejo orden “basado en reglas”³ ofrecen una imagen bastante precisa de este cambio de época.

Desafíos adicionales para Europa

Como si este escenario no constituyera un desafío por sí mismo, Europa enfrenta un problema adicional que se convierte en un eje más a atender en una Unión cuya capacidad de respuesta no parece estar calibrada a las necesidades de nuestros tiempos. La migración ha pasado, en determinados contextos, a funcionar como un mecanismo más de presión interestatal. Allí donde existen corredores humanos significativos, Estados de tránsito o de vecindad con capacidad de abrir, facilitar o desordenar flujos pueden transformar la movilidad humana en una herramienta de negociación, castigo o extorsión política.

La cuestión migratoria y la coacción geopolítica

Kelly Greenhill definió este fenómeno como una forma de coerción basada en el uso deliberado de desplazamientos poblacionales con fines de influencia política⁴. Por su parte, Fiona Adamson y Gerasimos Tsourapas desarrollaron el concepto de diplomacia migratoria, que muestra que la movilidad transfronteriza también puede integrarse en estrategias de política exterior⁵. La relevancia de estos aportes radica en que permiten salir de una lectura exclusivamente humanitaria del fenómeno sin caer, por ello, en extremismos.

Es pertinente introducir aquí una precisión importante. No toda crisis migratoria responde a una maniobra deliberada de coerción. En numerosos casos, los desplazamientos obedecen a situaciones que exceden cualquier diseño instrumental. Sin embargo, resulta ingenuo ignorar que existen Estados que han sido capaces de explotar políticamente esos movimientos. La Unión Europea utiliza desde hace años la categoría de “instrumentalización de la migración” para describir aquellos escenarios en los que un actor externo favorece o empuja flujos hacia sus fronteras con una finalidad de presión política⁶.

Presión migratoria y endurecimiento normativo

La cuestión migratoria sigue siendo un problema estructural para Europa. En 2024 se registraron 1.014.000 solicitudes de asilo en el espacio UE+⁷, mientras que 4,3 millones de personas desplazadas por la guerra en Ucrania permanecían bajo protección temporal⁸. Ese mismo año, Frontex detectó más de 239.000 cruces irregulares en las fronteras exteriores de la Unión⁹, mientras que en 2025 la cifra fue de casi 178.000¹⁰.

Por otra parte, en 2023 hubo 1,3 millones de personas detectadas en situación irregular, 484.000 órdenes de salida y apenas 91.000 retornos efectivos, lo que muestra la persistencia de una amplia brecha entre detección, decisión administrativa y ejecución¹¹. Frente a ese escenario, la Unión Europea endureció progresivamente su respuesta. El principal hito fue la adopción en 2024 del Pacto sobre Migración y Asilo, orientado a reforzar controles en frontera, acelerar procedimientos y mejorar la coordinación en materia de retornos¹².

A ello se sumaron, entre 2025 y 2026, nuevas medidas para facilitar la tramitación rápida de solicitudes con baja probabilidad de reconocimiento, mediante la ampliación del uso de listas de países seguros y del concepto de tercer país seguro¹³,¹⁴,¹⁵. Sin embargo, el endurecimiento normativo no resolvió el problema político interno. La migración se consolidó como uno de los temas de mayor sensibilidad electoral en Europa¹⁶, en un contexto de avance de fuerzas nacionalistas y de creciente presión sobre los gobiernos nacionales¹⁷. De allí surge una dificultad central: una política demasiado laxa genera costos electorales, pero una demasiado dura abre conflictos jurídicos, humanitarios y de cohesión interna.

Casos de instrumentalización migratoria

Veamos algunos de los casos de instrumentalización migratoria más relevantes.

Libia

Libia constituye uno de los antecedentes más claros de uso político del control migratorio en la relación con Europa¹⁸. Antes incluso del colapso del régimen de Muammar Gaddafi, Trípoli ya había convertido la cooperación en materia de contención migratoria en una carta de negociación con Italia y con la UE. Durante la crisis de 2011, el régimen había amenazado en diversas oportunidades con dejar de cooperar si aumentaba la presión europea¹⁸,¹⁹. La lógica era directa: si Europa deseaba evitar un incremento abrupto de la presión migratoria sobre el Mediterráneo central, debía preservar algún tipo de relación funcional con Trípoli.

El caso libio muestra que la instrumentalización no siempre requiere fabricar un flujo desde cero. A veces alcanza con controlar o abandonar el control de una ruta ya existente. La desintegración del Estado libio no hizo más que profundizar esa vulnerabilidad europea: convirtió a la costa norteafricana en una plataforma aún más inestable para salidas hacia Italia y confirmó que, cuando el orden estatal colapsa en la vecindad europea, la cuestión migratoria se transforma inmediatamente en cuestión de seguridad²⁰.

Turquía

El caso turco fue más sofisticado. Turquía no operó desde el colapso, sino desde la administración de una posición geográfica y demográfica excepcional. La declaración UE-Turquía de marzo de 2016 formalizó una negociación en la que Ankara ofreció cooperación para frenar la ruta del Egeo y aceptar retornos de migrantes irregulares llegados a Grecia, a cambio de financiamiento, relanzamiento de agendas políticas pendientes y otras contrapartidas²¹. La propia documentación europea posterior recordó que el objetivo central era remover el incentivo para utilizar rutas irregulares y que el esquema “uno por uno” siguió aplicándose durante años. Según documentos de la Comisión Europea, entre abril de 2016 y febrero de 2025, más de 43.800 refugiados sirios fueron reasentados desde Turquía hacia la UE y 2.140 migrantes fueron retornados desde las islas griegas a territorio turco²².

Más allá de sus resultados cuantitativos, el caso importa por la relación de fuerzas que dejó expuesta. Turquía mostró que un Estado bisagra, ubicado entre zonas de guerra y el espacio europeo, puede transformar el manejo de refugiados en una herramienta de negociación diplomática de primer orden. Desde entonces, cada crisis política entre Bruselas y Ankara arrastró la sospecha de que la cuestión migratoria podía volver a convertirse en palanca.

Marruecos y Ceuta

En mayo de 2021, la crisis de Ceuta reveló una modalidad de presión más breve pero muy visible. Tras la hospitalización en España de Brahim Ghali, dirigente del Frente Polisario, Marruecos relajó sus controles en torno al enclave y alrededor de 8.000 migrantes ingresaron en apenas dos días, ya fuera nadando o escalando el vallado²³,²⁴. Reuters informó entonces tanto la magnitud del episodio como la justificación política esgrimida desde Rabat, que vinculó abiertamente la situación con el diferendo diplomático sobre el Sahara Occidental²³,²⁴. La relevancia del caso reside en su claridad táctica. No fue necesaria una gran arquitectura estratégica: bastó con aflojar un dispositivo de control normalmente coordinado con España para producir un shock humanitario, mediático y político de gran intensidad. Ceuta mostró hasta qué punto la frontera sur europea puede ser utilizada para enviar mensajes diplomáticos inmediatos y para elevar el costo interno de determinadas decisiones de política exterior.

Bielorrusia

En 2021, Bielorrusia proporcionó el ejemplo más explícito de instrumentalización migratoria en el lenguaje oficial europeo. Según el Parlamento Europeo, el régimen de Aleksandr Lukashenko impulsó la llegada de migrantes desde países como Irak, Afganistán y Siria, para luego empujarlos hacia las fronteras de Polonia, Lituania y Letonia. La maniobra fue interpretada como respuesta a las sanciones europeas impuestas tras la represión interna del régimen²⁵. Aquí, la migración fue utilizada abiertamente como táctica híbrida. No se trató solo de aprovechar un problema preexistente, sino de organizarlo y redirigirlo con un propósito de presión. El episodio dejó dos consecuencias importantes. Por un lado, consolidó en Bruselas la noción de “instrumentalización” como categoría operativa. Por otro, empujó a varios Estados miembros a reforzar cierres, excepciones y dispositivos de frontera que, a su vez, reabrieron debates sobre proporcionalidad, asilo y derechos fundamentales.

Rusia y Finlandia

El frente norte añadió otra capa al problema. Desde fines de 2023, Finlandia denunció que Rusia facilitaba o permitía el desplazamiento de personas hacia su frontera oriental como forma de presión política²⁶. La respuesta fue el cierre de los pasos fronterizos terrestres y la aprobación de una legislación específica contra la migración instrumentalizada. El gobierno finlandés aprobó la ley en julio de 2024²⁶ y extendió luego su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2026²⁷. Además, la frontera terrestre con Rusia permanece cerrada desde diciembre de 2023²⁷. Este caso confirma que la instrumentalización migratoria no es un fenómeno circunscripto al Mediterráneo. También aparece en el norte europeo, en articulación con la rivalidad estratégica con Rusia y con la nueva situación creada por el ingreso finlandés en la OTAN²⁶. De nuevo, el punto central no es la cantidad absoluta de personas implicadas, sino el tipo de vulnerabilidad explotada: la dificultad de una democracia europea para responder rápidamente a una presión que combina frontera, derecho de asilo, opinión pública y seguridad nacional.

Balance general

Considerados en conjunto, estos casos muestran un patrón relativamente estable. Europa se vuelve vulnerable cuando actores externos logran insertar la movilidad humana dentro de una relación de fuerza asimétrica. Esa vulnerabilidad no deriva únicamente de su geografía, sino de su propia arquitectura política: una unión de Estados con intereses divergentes, procedimientos lentos, estándares jurídicos exigentes y electorados cada vez más sensibles a la cuestión migratoria. En ese marco, la presión funciona porque el costo de la decisión se distribuye de manera desigual: el Estado que empuja o relaja el control asume menos costos políticos inmediatos que el Estado europeo que debe recibir, registrar, procesar, alojar, integrar o expulsar.

Por eso, el problema europeo no puede reducirse a una discusión policial, humanitaria o cultural. Es, ante todo, un problema de capacidad estatal y de coordinación estratégica. Mientras la Unión no logre combinar fronteras más eficaces, procedimientos más veloces, retornos más ejecutables, cooperación externa menos improvisada y una política de integración más consistente, seguirá siendo receptiva a este tipo de coerción. El punto no es militarizar toda migración ni vaciar el derecho de asilo, sino reconocer que la movilidad humana puede ser utilizada políticamente y que ignorar esa dimensión solo agrava la fragilidad europea.

Conclusión

Europa enfrenta hoy una doble dificultad. Por un lado, debe administrar flujos migratorios de magnitud todavía elevada en un contexto de presión electoral, fatiga institucional y escaso consenso intraeuropeo. Por otro, debe lograr disuadir a quienes utilizan parte de esos flujos desde el exterior con fines de coerción. La combinación de ambas dimensiones vuelve insuficiente tanto el moralismo abstracto de la visión multicultural como las respuestas de pura gesticulación represiva.

Los datos muestran que el endurecimiento normativo avanza; pero también muestran que la ejecución práctica sigue siendo limitada y políticamente conflictiva, mientras que el bloque ve diluida su capacidad de influir en un mundo que avanza en una dirección donde las instituciones pierden relevancia y se impone la fuerza¹. En consecuencia, una política de seguridad europea realista en esta materia debería actuar de manera simultánea en varios frentes. Por un lado, tendría que fortalecer el control y el registro en frontera, y mejorar la capacidad de retorno cuando corresponda. Por otro, debería sostener estándares jurídicos verificables y exigir a los inmigrantes ciertos niveles de asimilación a las normas locales, apoyando ese proceso con mecanismos de integración más eficientes.

Pero, sobre todo, Europa necesitaría desarrollar y recuperar su histórica —aunque extraviada— iniciativa estratégica y su capacidad de coerción frente a su vecindad. Mientras esa combinación no aparezca, la Unión seguirá reaccionando de manera letárgica, coaccionada y con márgenes cada vez más estrechos a los desafíos que ponen en riesgo su seguridad.

Mg. Nicolás E. Salvoni

Referencias

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