Integrarse para proteger, integrarse para proyectar: dos racionalidades institucionales en la integración latinoamericana

Dos modelos para un mundo en transición

Mientras las grandes potencias vuelven a competir con subsidios, controles tecnológicos y política industrial, y el comercio global se reorganiza en bloques, conviene volver la mirada hacia dos de los principales esquemas de integración de América Latina. El Mercosur fue concebido para construir un mercado común y avanzó hacia una unión aduanera incompleta, con arancel externo común, negociación comercial conjunta y un aparato normativo denso. La Alianza del Pacífico, en cambio, funciona como un área de libre comercio de arquitectura liviana, sin arancel común y orientada a la convergencia regulatoria y a la proyección hacia Asia-Pacífico. Fueron diseñados de maneras casi opuestas; entender por qué permite identificar qué herramientas y qué limitaciones conserva cada uno frente a un escenario internacional en transición.

Estas diferencias no son caprichos burocráticos ni simples reflejos de alineamientos políticos coyunturales. Responden, sobre todo, a las funciones que cada conjunto de países asignó a la región dentro de su estrategia de desarrollo e inserción internacional. El diseño de un bloque refleja la estructura productiva de sus miembros, el tamaño y la composición de sus mercados, las coaliciones internas con capacidad de veto y la trayectoria comercial previa.

Desde ese ángulo, ambos diseños fueron racionales respecto de problemas distintos. El Mercosur concibió a la región como un instrumento para ganar escala, administrar una apertura políticamente sensible y modificar las condiciones de inserción internacional. La Alianza reunió economías que ya habían avanzado individualmente en la liberalización y utilizó la región como plataforma para coordinar y proyectar esa inserción. Esto no significa que los dos hayan sido igualmente exitosos. Una arquitectura puede ser coherente con sus condiciones de origen y, con el tiempo, resultar insuficiente para cumplir sus metas o adaptarse a un entorno diferente. Racionalidad fundacional y eficacia posterior son problemas distintos.

Las instituciones no nacen en el vacío

La teoría clásica ordenó la integración económica en etapas de profundidad creciente, desde la zona de libre comercio y la unión aduanera hasta el mercado común y la unión económica.¹ La tipología resulta útil para clasificar, pero se vuelve engañosa cuando se transforma en una escalera normativa en la que mayor profundidad equivale automáticamente a mejor integración. Los Estados no diseñan sus compromisos sobre una hoja en blanco: sus preferencias se forman dentro de sociedades donde los beneficios y los costos de la apertura se distribuyen de manera desigual, y las instituciones regionales reflejan ese equilibrio doméstico.² Además, una arquitectura solo puede sostenerse si existe cierta correspondencia entre las obligaciones asumidas y la disposición de los gobiernos a delegar capacidad de decisión.³

Cuatro variables permiten explicar por qué un grupo de países elige un diseño y no otro. La primera es la estructura productiva: una economía con un entramado industrial diversificado enfrenta incentivos diferentes a los de una economía más especializada en recursos naturales o ensamblaje para terceros mercados. La segunda es el tamaño y la composición del mercado interno, que determinan cuánto importa ganar escala regional. La tercera son las coaliciones sectoriales con capacidad de veto, especialmente allí donde la apertura concentra costos elevados en ramas, empresas o territorios políticamente relevantes. La cuarta es la estrategia de inserción internacional previamente adoptada, que condiciona el punto de partida de cualquier negociación regional.

De esa combinación surgen dos usos diferentes de la región. La integración puede servir para construir un mercado ampliado, desarrollar escala y administrar colectivamente la relación con terceros; o puede facilitar el acceso a mercados externos a los que cada miembro ya está conectado. Esta segunda lógica no es ajena al pensamiento cepalino. El concepto de “regionalismo abierto”, formulado por la CEPAL en 1994, buscó compatibilizar la integración regional con la apertura, la competitividad y la transformación productiva.⁴ La diferencia relevante, por tanto, no es CEPAL contra OMC, sino qué función cumple la preferencia regional dentro de cada estrategia de desarrollo.

Mercosur: construir escala y administrar la apertura

Dos momentos fundacionales

El origen del Mercosur se entiende mejor si se distinguen dos momentos. El primero fue el acercamiento entre Argentina y Brasil entre 1985 y 1988. Tras décadas de rivalidad estratégica, hipótesis de conflicto y competencia nuclear, la recuperación democrática permitió transformar la relación bilateral. La Declaración de Foz de Iguazú, el Programa de Integración y Cooperación Económica y el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo combinaron pacificación política con una integración gradual, sectorial y administrada. El objetivo excedía la reducción de aranceles: buscaba articular capacidades productivas, consolidar las democracias y disminuir la vulnerabilidad externa de dos economías atravesadas por la crisis de deuda.⁵

Esa orientación tenía una base material. Argentina y Brasil concentraban los mayores mercados internos y las estructuras industriales más densas de América del Sur. Buena parte del empleo manufacturero y de su representación política se agrupaba en territorios como el conurbano bonaerense y el ABC paulista. El sector automotor, la metalmecánica, la química, la siderurgia y sus proveedores dependían de decisiones estatales sobre protección, financiamiento y acceso al mercado. Estos actores no controlaban por sí solos la política exterior, pero elevaban considerablemente el costo político de una apertura que ignorara sus efectos distributivos.

El segundo momento llegó con el Tratado de Asunción de 1991. Para entonces, los gobiernos de Carlos Menem y Fernando Collor habían adoptado programas de apertura, privatización y reforma económica. El nuevo Mercosur aceleró la desgravación intrazona y vinculó el mercado regional con la modernización, la atracción de inversiones y una inserción más competitiva. Por eso no fue la continuación congelada del estructuralismo cepalino. Fue un proyecto híbrido: regionalismo productivo y estratégico en sus antecedentes, reformulado como regionalismo abierto en su constitución formal.⁶

El diseño resultante

De esa combinación surgieron el objetivo de constituir un mercado común y, como instrumento para alcanzarlo, una unión aduanera con arancel externo común y negociación externa conjunta. El Tratado de Asunción fijó metas ambiciosas: libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, política comercial común, coordinación macroeconómica y sectorial y armonización normativa.⁷ La región debía funcionar como una instancia intermedia entre mercados nacionales insuficientes y una economía mundial organizada alrededor de grandes polos productivos.

La lógica era consistente. La apertura intrarregional ampliaría la escala, induciría especialización, atraería inversión y permitiría que las empresas ganaran eficiencia antes de enfrentar una competencia global más intensa. El arancel común preservaría un margen de preferencia regional y la negociación conjunta aumentaría el poder frente a Estados Unidos, Europa o Asia. El problema apareció en la secuencia: la protección regional no se transformó sistemáticamente en productividad, la coordinación macroeconómica nunca se consolidó y las políticas comunes quedaron muy por detrás de los objetivos declarados.

La contradicción institucional

El Mercosur adoptó objetivos propios de una integración profunda, pero creó instituciones intergubernamentales débiles para alcanzarlos. Las decisiones se toman por consenso, cada Estado conserva capacidad de bloqueo y gran parte de las normas requiere incorporación a los ordenamientos nacionales. Ese minimalismo fue racional en el origen: permitió que los socios ingresaran sin transferir soberanía a una autoridad supranacional y reservó a los presidentes la capacidad de destrabar conflictos sensibles.⁸

Con el tiempo, la misma fórmula se convirtió en un límite. Las excepciones se acumularon, la unión aduanera permaneció incompleta y los conflictos comerciales fueron procesados mediante negociación política antes que por mecanismos automáticos de cumplimiento. Las presiones sectoriales y las divisiones dentro de los propios Estados explican buena parte de las desviaciones respecto de los compromisos regionales.⁹ La arquitectura que hizo posible el acuerdo inicial no produjo el gobierno económico requerido por un mercado común. La racionalidad de origen terminó generando una brecha persistente entre objetivos e instrumentos.

Alianza del Pacífico: coordinar lo ya abierto y proyectarse

Una trayectoria de apertura previa

La Alianza del Pacífico se estableció políticamente en 2011 y se constituyó formalmente mediante el Acuerdo Marco firmado en 2012 por Chile, Colombia, México y Perú.¹⁰ Sus miembros no llegaron al bloque para proteger un espacio productivo común frente a la apertura. Llegaron con una densa red de tratados comerciales, una orientación exportadora consolidada y una estrategia basada en la atracción de inversiones y la vinculación con cadenas internacionales. Cuando el Protocolo Adicional entró en vigor en 2016, la liberalización frente a grandes mercados externos ya era una realidad institucionalizada.

Esto no significa que carecieran de industria, trabajadores expuestos o sectores sensibles. México posee una base manufacturera considerable y los cuatro países mantienen conflictos distributivos asociados al comercio. La diferencia es que buena parte del costo político e institucional de la apertura ya había sido asumida por la vía bilateral. La Alianza no fue el instrumento que abrió sus economías: ordenó, articuló y acumuló aperturas preexistentes. Integrarse entre sí no exigía redefinir desde cero la relación de cada miembro con el mundo.

El diseño resultante

La arquitectura liviana es una consecuencia coherente de esa trayectoria. La Alianza no necesitaba crear una política comercial común porque cada Estado ya gestionaba la suya y consideraba esa autonomía un activo. Por eso optó por un área de libre comercio sin arancel externo común, complementada con disciplinas sobre servicios, inversión, compras públicas, facilitación del comercio y movilidad. Su corazón técnico es la acumulación de origen: los insumos y procesos realizados en otro miembro pueden computarse como propios, facilitando la formación de cadenas entre los cuatro y su proyección hacia terceros mercados.¹¹

La institucionalidad basada en el consenso, una presidencia pro tempore y grupos técnicos reduce costos burocráticos y de soberanía. En términos analíticos, la Alianza se parece menos a un proyecto destinado a crear un gobierno económico regional que a una plataforma de coordinación de inserciones nacionales. Parte de la literatura la interpretó, precisamente, como el regreso del regionalismo abierto a América Latina.¹²

El límite de la liviandad

La misma flexibilidad que facilita la cooperación reduce la capacidad para imponer compromisos, sostener prioridades ante cambios presidenciales, financiar políticas comunes y generar cadenas productivas propias. Las economías de la Alianza comercian más intensamente con Estados Unidos, China, Europa y Asia que entre sí. Los estudios sobre sus primeros años ya señalaban un comercio intrabloque inferior al 4 % de sus exportaciones, y estimaciones recientes mantienen el indicador por debajo de ese umbral.^13,14

El dato es parcialmente coherente con su orientación externa, pero también señala una limitación real. La Alianza sí planteó la acumulación de origen y la integración productiva como herramientas para generar encadenamientos. La liberalización arancelaria y la convergencia regulatoria, sin embargo, no crean automáticamente proveedores regionales, infraestructura, financiamiento ni capacidades tecnológicas. Sin esos elementos, el bloque puede facilitar negocios ya existentes sin producir una densidad económica nueva.

Dos regionalismos, dos funciones de la región

La diferencia central puede formularse de manera simple: el Mercosur utiliza —o pretendió utilizar— la integración para modificar las condiciones bajo las cuales sus miembros se insertan en el mundo; la Alianza del Pacífico la utiliza para facilitar una inserción que sus miembros ya habían adoptado individualmente. El primero asigna a la región una función transformadora; la segunda, una función coordinadora. Uno busca construir escala y capacidad de negociación; el otro, reducir fricciones entre economías ya conectadas a los mercados globales.

De ese propósito se derivan las diferencias de diseño. El arancel externo común y la pretensión de una política comercial única son funcionales a un proyecto que quiere gestionar colectivamente la relación externa. Su ausencia es funcional a un esquema que procura preservar la autonomía comercial de cada miembro. La institucionalidad más densa del Mercosur y la estructura más liviana de la Alianza no expresan distintos grados de seriedad. Expresan funciones diferentes asignadas a la región.

Ninguno representa un tipo puro. El Mercosur nació formalmente en plena apertura de los años noventa y ha buscado acuerdos con terceros. La Alianza desarrolló agendas de movilidad, innovación, cooperación académica y convergencia regulatoria que exceden los aranceles. Las orientaciones predominantes, de todos modos, son nítidas. Medir al Mercosur únicamente por su conectividad externa o a la Alianza por su capacidad de transformación productiva equivale a aplicar a cada bloque objetivos que no fueron los que guiaron su diseño. Compararlos exige atender a la función que cada uno asignó a la región y a la capacidad efectiva de sus instituciones para cumplirla.

Racionalidad de origen, adecuación al presente

Tres conclusiones se desprenden de la comparación. La primera es que no existe un diseño institucional universalmente superior: la calidad de un esquema depende de su correspondencia con los objetivos y las restricciones de sus miembros. La segunda es que los bloques regionales reflejan modelos de desarrollo y coaliciones internas; modificar la arquitectura suele requerir, antes, alterar la economía política que la sostiene. La tercera es que la racionalidad fundacional no garantiza adaptación. Un arreglo sensato en su origen puede volverse insuficiente cuando cambia el entorno.

Ese entorno está cambiando con rapidez. La política industrial regresó al centro de la agenda de las principales economías, impulsada por objetivos tecnológicos, climáticos, territoriales y de seguridad nacional.^15,16 Al mismo tiempo, el comercio y la inversión se redirigen crecientemente según afinidades geopolíticas, estrategias de reducción de riesgos y competencia por cadenas críticas.¹⁷ El mundo se parece cada vez menos al optimismo comercial de los años noventa y más a una lógica de bloques en la que la apertura convive con subsidios, controles tecnológicos y esfuerzos deliberados por localizar capacidades productivas.

En ese contexto, la intuición estratégica del Mercosur —la escala regional como fuente de poder negociador y autonomía productiva— recupera relevancia. Pero se trata de una ventaja potencial. Sin coordinación macroeconómica, infraestructura, financiamiento, disciplina común y una agenda productiva verificable, la escala nominal no se convierte en capacidad colectiva. La Alianza conserva ventajas de flexibilidad, múltiples accesos preferenciales y menores costos de adaptación, aunque dispone de pocas herramientas cuando las grandes potencias compiten mediante subsidios, requisitos de contenido y políticas de localización.

La pregunta ya no es cuál funcionó mejor en el pasado, sino cuál racionalidad envejece mejor en un mundo menos abierto, más fragmentado y nuevamente organizado alrededor de la política industrial. La respuesta no está escrita. El Mercosur debe transformar su ambición en instituciones capaces de ejecutarla; la Alianza, convertir su conectividad externa en cadenas regionales y capacidad negociadora. Ninguno puede seguir viviendo de la racionalidad que justificó su nacimiento.

Referencias

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5. Gardini, Gian Luca (2010). The Origins of Mercosur: Democracy and Regionalization in South America. New York: Palgrave Macmillan. https://doi.org/10.1057/9780230105546.

6. Botto, Mercedes (2022). “The challenges of economic integration in Latin America: searching for consensus in contexts of globalization. The case of MERCOSUR (1991-2019)”. Globalizations, 19(4), 555-570. https://doi.org/10.1080/14747731.2021.1962037.

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8. Malamud, Andrés (2005). “Presidential Diplomacy and the Institutional Underpinnings of Mercosur: An Empirical Examination”. Latin American Research Review, 40(1), 138-164. https://doi.org/10.1353/lar.2005.0004.

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11. Alianza del Pacífico (2014). Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico. Cartagena de Indias, 10 de febrero de 2014; vigente desde el 1 de mayo de 2016.

12. González-Pérez, Maria Alejandra; Gutiérrez-Viana, Santiago; Rodríguez-Ríos, Juan David y Gutiérrez-Gómez, Laura (2015). “Pacific Alliance: Bringing Back Open Regionalism to Latin America”. México y la Cuenca del Pacífico, 4(11), 21-51. https://doi.org/10.32870/mycp.v4i11.483.

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