Por Mg. Nicolás E. Salvoni

Un eventual gobierno de Flávio Bolsonaro podría abrir una etapa de mayor afinidad política entre Argentina y Brasil. La coincidencia con Javier Milei facilitaría una agenda liberalizadora y ofrecería una imagen de entendimiento entre las dos principales economías del Mercosur. Pero esa cercanía operaría sobre estructuras productivas y grados de dependencia regional muy diferentes.

La cuestión central es cómo se distribuirían los costos de esa apertura. Argentina tiene más en juego en el mercado regional, especialmente en manufacturas, mientras Brasil dispone de una inserción exportadora más diversificada. Por eso, una agenda compartida podría producir resultados desiguales para las empresas de ambos países, aun cuando sus presidentes coincidieran en la orientación general.

Las señales de una agenda liberalizadora

La hipótesis tiene un antecedente de campaña concreto. En julio de 2026, Flávio Bolsonaro propuso impulsar un área de libre comercio que incluyera a Brasil junto con Estados Unidos, México y Canadá, y mencionó la posible participación argentina. La propuesta fue presentada como una ampliación de la integración comercial americana tomando como referencia al antiguo NAFTA, hoy reemplazado por el T-MEC o USMCA. En agosto, CNN Brasil informó que su programa priorizaba la adhesión a la OCDE y una apertura que facilitara el acceso a bienes de capital, tecnología e insumos importados, sin mencionar al Mercosur.^1,2

Incluir a Argentina en esa idea tiene una dimensión política que conviene considerar. El Tratado de Asunción compromete a los socios a una política comercial común frente a terceros, y la Decisión 32/00 recoge el compromiso de negociar conjuntamente acuerdos que otorguen preferencias arancelarias. Una iniciativa brasileña por fuera de esos compromisos tensionaría una de las bases del bloque. El acompañamiento argentino reforzaría, en cambio, la presión para que los otros socios aceptaran una negociación común.³

Se trata de señales de agenda, todavía distintas de un acuerdo negociado. La eventual coincidencia con Milei podría facilitar su impulso, pero la capacidad de sostenerlo también dependería de los costos internos en Brasil. Una menor dependencia exportadora agregada no significa que todos sus sectores puedan prescindir del mercado regional. Según los datos de ANFAVEA, en 2024 Argentina recibió el 41,3 % del valor exportado por Brasil en vehículos.⁴

La primera cuestión, entonces, sería hasta dónde podría avanzar el nuevo gobierno sin encontrar resistencias productivas, sociales y políticas dentro de su propio país. Los costos de transición también alcanzarían a sectores brasileños.

La apertura y las pymes argentinas

La apertura podría adoptar formas diferentes: una negociación conjunta con terceros, mayores excepciones al arancel externo común o una flexibilización que ampliara la autonomía comercial de los socios. Un acuerdo conjunto podría reforzar la utilidad del Mercosur como plataforma negociadora. Esa capacidad ya existe en su diseño institucional; su ejercicio no exige reducir previamente los aranceles de manera unilateral.³

Una flexibilización mal coordinada, en cambio, podría debilitar las preferencias internas y volver más compleja la administración del origen de los productos. Para Argentina, el riesgo más directo sería la erosión de preferencias: si Brasil redujera las barreras que enfrentan los competidores extrarregionales, determinados productores argentinos perderían parte de la ventaja relativa que tienen en ese mercado.

La apertura también podría abaratar insumos y bienes de capital o ampliar mercados. La distribución de esos beneficios dependería del producto, del cronograma de liberalización y de las posibilidades de adaptación de cada empresa. Ahí es donde las diferencias entre ambos países adquirirían relevancia.

CAME registra que 1.663 pymes argentinas exportaron a Brasil durante 2024 por USD 1.414 millones, equivalentes al 14,1 % de las exportaciones mundiales del universo pyme argentino. Los alimentos, procesados y sin procesar, concentraron el 65,3 % del valor vendido por esas empresas al país vecino. También tuvieron presencia rubros como materiales eléctricos, productos químicos y papel y cartón.⁵

Por lo tanto, una alteración de las condiciones de acceso a Brasil alcanzaría potencialmente a actividades alimentarias y economías regionales, además de las cadenas industriales. La discusión sobre el Mercosur tiene consecuencias concretas para empresas cuyo mercado externo depende, en parte, de lo que ocurra del otro lado de la frontera.

Proveedores e inversiones futuras

La exposición de una pyme también puede ser indirecta. Una empresa metalmecánica argentina que vende piezas a una terminal exportadora podría perder pedidos si su cliente redujera la producción o reemplazara proveedores, aunque esa pyme no exportara por cuenta propia. Para dimensionar los posibles efectos hay que mirar las cadenas de abastecimiento, además de las ventas externas directas.

Las decisiones de inversión podrían anticipar, a su vez, cambios que todavía no aparecieran en los flujos comerciales. Si producir en Brasil combinara el acceso a su mercado interno con nuevas preferencias externas, algunas firmas podrían preferir localizar allí proyectos que antes hubieran considerado para Argentina, incluso entre aquellas que evaluaran alternativas bajo el Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones, RIGI.⁶

En ese escenario, Argentina podría conservar parte de su actividad existente y, al mismo tiempo, perder inversiones futuras relevantes para expandirla. El efecto de la apertura no se mediría únicamente por lo que dejara de producirse, sino también por los proyectos que finalmente no se concretaran en el país.

Los indicadores de una exposición desigual

En 2024, de cada 100 dólares que Argentina exportó al mundo en bienes, aproximadamente 21 se dirigieron a los otros tres socios fundadores del Mercosur. Para Brasil, fueron apenas 6. La diferencia se acentúa al mirar las manufacturas: durante 2020–2024, el bloque recibió en promedio el 56 % de las exportaciones manufactureras argentinas y el 20 % de las brasileñas.^7,8

En el rubro de vehículos y sus partes, aproximado mediante el capítulo 87 del Sistema Armonizado, las participaciones alcanzaron el 79,7 % para Argentina y el 49,2 % para Brasil en 2024. Es decir, casi ocho de cada diez dólares exportados por Argentina en ese rubro tuvieron como destino a sus socios fundadores. Estos porcentajes corresponden a 2024, mientras los anteriores, sobre manufacturas, son promedios del quinquenio.⁷

El mercado regional tiene así un peso especialmente alto en la inserción externa de la industria argentina. Esa exposición permite entender por qué una misma apertura plantearía necesidades de adaptación diferentes, con independencia de la afinidad política entre los presidentes.

La trayectoria tampoco es nueva. Después del impulso de los años noventa, la participación del mercado regional en las exportaciones totales disminuyó tanto para Argentina como para Brasil, mientras persistió la orientación regional de las manufacturas argentinas. El Mercosur perdió peso relativo en el agregado, pero siguió siendo particularmente importante para una parte de nuestra producción industrial.⁸

Los socios menores tampoco constituyen un actor homogéneo. Durante 2020–2024, los otros fundadores recibieron, en promedio, el 61 % de las exportaciones totales paraguayas y el 25 % de las uruguayas. Un gobierno podría acompañar la apertura porque obtuviera nuevos accesos o excepciones, mientras otro priorizara conservar preferencias existentes. El consenso podría combinar presión, intereses coincidentes y concesiones. El tamaño de cada socio no basta para anticipar su respuesta.⁸

El tipo de cambio y la negociación doméstica

El frente cambiario agrega otra dimensión. Argentina atraviesa un proceso de desinflación en el que la estabilidad monetaria y cambiaria ocupa un lugar central. En ese contexto, una mejora de expectativas sobre Brasil que atrajera capitales podría apreciar inicialmente el real y abaratar los productos argentinos en relación con los brasileños. Ese movimiento favorecería, en principio, nuestra competitividad bilateral.⁹

Pero su continuidad dependería de lo que ocurriera después. Una apertura acompañada de apreciación persistente del real podría intensificar las presiones competitivas sobre la producción brasileña y generar resistencias y demandas de compensación de su empresariado.

Las organizaciones industriales brasileñas cuentan con capacidad de interlocución y una agenda propia sobre las condiciones de apertura. Durante la presidencia de Jair Bolsonaro reclamaron transiciones, previsibilidad y medidas de competitividad. En 2019, la CNI defendió una apertura prioritariamente negociada y con períodos de adaptación; en 2021, ante la reducción arancelaria, insistió en acompañarla con una disminución del llamado costo Brasil.¹⁰

El punto relevante es que el ritmo de liberalización, el financiamiento, los incentivos y las condiciones de competitividad serían parte de una negociación interna. Una mejora cambiaria inicial para Argentina no alcanza, por sí sola, para anticipar cómo se distribuirían los efectos de mediano plazo.

Washington y la singularidad de Milei

Un eventual alineamiento de Flávio Bolsonaro con Washington introduciría otra modificación. Como planteó Andrés Malamud, Brasil ofrecería a Donald Trump un interlocutor regional de mayor peso que Argentina y podría reducir la singularidad de Milei como aliado. Comparto esa lectura sobre el cambio de posición relativa.¹¹

Su traducción económica, sin embargo, admite dos hipótesis. Bajo una lógica de competencia por atención y recursos, Brasil podría desplazar parcialmente a Argentina, incluso ante una eventual necesidad de asistencia financiera. Bajo una lógica de coordinación regional, la convergencia de ambos gobiernos podría aumentar su utilidad conjunta para Estados Unidos.

No contamos con elementos suficientes para elegir de antemano entre ambas. La menor singularidad de Milei podría volver más incierto el esfuerzo que Washington estuviera dispuesto a realizar para sostener a Argentina frente a una crisis cambiaria, pero el resultado dependería de las prioridades y decisiones concretas de Estados Unidos.

Afinidad presidencial y calendarios políticos

La convergencia ideológica facilita la interlocución, aunque no garantiza profundización. El Mercosur lo mostró en períodos de cercanía entre Lula y los Kirchner, así como mantuvo su continuidad durante etapas de divergencia. La afinidad puede favorecer una agenda política común, pero su alcance depende de intereses nacionales y de ciclos presidenciales que no coinciden.¹²

El próximo mandato presidencial brasileño comenzará el 5 de enero de 2027 y durará cuatro años. Un eventual gobierno de Flávio Bolsonaro se extendería, por lo tanto, hasta enero de 2031. El siguiente período presidencial argentino comenzaría en diciembre de 2027 y concluiría en diciembre de 2031. La superposición sería de aproximadamente tres años: un mismo gobierno brasileño conviviría con el tramo final del mandato actual de Milei y con una presidencia argentina del mismo signo político o de uno diferente.^13,14

A eso se suma el calendario estadounidense. El mandato de Trump iniciado en enero de 2025 termina el 20 de enero de 2029. La eventual coincidencia entre Trump, Bolsonaro y Milei no abarcaría automáticamente todo el ciclo presidencial brasileño.¹⁵

La alternancia en cualquiera de los tres países podría modificar la afinidad y la intensidad de la cooperación. Ese calendario da valor a la posibilidad de esperar un momento político más favorable dentro del bloque, frente a los costos que una salida podría imponer a las actividades más expuestas. La baja delegación de autoridad y la regla de consenso reducen los costos institucionales de permanecer, porque cada socio conserva capacidad para bloquear nuevos compromisos que rechace.^12,16

La reversibilidad política y la recuperación productiva, de todos modos, tienen tiempos diferentes. Una nueva convergencia presidencial puede recomponer acuerdos, mientras reconstruir una red de proveedores, recuperar una inversión o reabrir capacidad productiva puede resultar más lento y costoso.

La continuidad del bloque y el dilema argentino

Argentina tiene más en juego que Brasil en determinadas funciones productivas del Mercosur. La exposición manufacturera, las ventas alimentarias de las pymes y las cadenas de proveedores justifican evaluar la apertura según productos, plazos y condiciones de adaptación. Quedaría por ver si Milei estaría dispuesto a negociar esas condiciones para los sectores más expuestos. Mi expectativa es que priorice avanzar con la apertura, incluso cuando esa decisión implique mayores costos de adaptación internos.

Una agenda liberalizadora brasileña podría concretarse mediante una negociación común, incluso con el acompañamiento reticente de algún socio. También podría adoptar una forma más conflictiva si Brasil decidiera avanzar por fuera de los compromisos comunes. La posibilidad de ese hecho consumado aumentaría la presión para acompañar: participar permitiría discutir condiciones, mientras oponerse podría dejar al resto ante una transformación que no lograra impedir.

Ese escenario no exigiría la desaparición formal del Mercosur. Como desarrollé en el concepto de amortiguación institucional de la divergencia, su arquitectura permite procesar desacuerdos mediante bloqueo, postergación, negociación bilateral o cumplimiento incompleto. El bloque podría conservar su institucionalidad y, al mismo tiempo, perder capacidad de coordinación y peso específico.¹²

El dilema se volvería especialmente difícil si Milei no fuera reelegido y Bolsonaro avanzara con una apertura que procurara sumar a Argentina. Un gobierno argentino que hubiera llegado con una agenda de protección de la producción nacional enfrentaría dos costos distintos. Rechazar la iniciativa podría reducir su capacidad de influir sobre un proceso impulsado por su principal socio. Acompañarla podría comprometer sus promesas electorales y su gobernabilidad, al trasladar costos de corto y mediano plazo a sectores que buscaría preservar.

La permanencia en el Mercosur seguiría siendo posible en cualquiera de esas condiciones. El problema para Argentina sería cuánto de su acceso preferencial, sus cadenas productivas y sus posibilidades de inversión lograría conservar dentro de un bloque que continuara existiendo, pero resultara cada vez menos capaz de ordenar los intereses de sus miembros.

Mg. Nicolás E. Salvoni

Referencias

1. ANSA. (2026, 16 de julio). Flávio Bolsonaro propone un’area di libero scambio Brasile-Usa-Argentina. Declaraciones del 8 de julio de 2026. Artículo
2. Soares, J., y Rittner, D. (2026, 13 de agosto). Sem menção ao Brics e ao Mercosul, plano de Flávio prioriza OCDE e abertura. CNN Brasil. Artículo
3. Mercosur. (1991). Tratado de Asunción, artículo 1; y Consejo del Mercado Común. (2000). Decisión 32/00, Relanzamiento del Mercosur — Relacionamiento externo, artículo 1. El fundamento de la política comercial común es el Tratado; la Decisión se cita como formulación del compromiso de negociación conjunta. Tratado · Decisión 32/00
4. ANFAVEA. (2025). Anuário da Indústria Automobilística Brasileira 2025, cuadro 1.9, pp. 40 y 42. Participación calculada con USD 2.766,5 millones exportados en autovehículos a Argentina sobre USD 6.703,3 millones al mundo en 2024. Este universo de vehículos es diferente del capítulo 87 utilizado en la referencia 7. Anuario
5. Confederación Argentina de la Mediana Empresa, CAME. (2025). Monitor de Exportación Pyme Brasil. Enero–diciembre de 2024; y comunicado del 10 de abril de 2025, En 2024, 20 productos representaron más de la mitad de las exportaciones pyme a Brasil. El 65,3 % resulta de sumar alimentos sin procesar (35,2 %) y procesados (30,1 %). El 14,1 % tiene como denominador las exportaciones mundiales de las pymes argentinas. Informe · Comunicado
6. República Argentina. (2024). Ley 27.742, título VII, Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones. Se cita para identificar el régimen; el posible desplazamiento de proyectos hacia Brasil es una hipótesis del análisis. Texto legal
7. Naciones Unidas. UN Comtrade. Elaboración propia sobre exportaciones FOB de bienes de 2024, total y capítulo HS 87. Participación regional: exportaciones a los otros tres socios fundadores divididas por las ventas mundiales de cada país y rubro. Totales: Argentina 21,12 % y Brasil 6,00 %; HS 87: Argentina 79,65 % y Brasil 49,22 %. El capítulo incluye vehículos de carretera y sus partes, motocicletas, bicicletas y remolques, y no abarca todos los componentes automotrices clasificados en otros capítulos. Se excluyen Bolivia y Venezuela para mantener el universo de cuatro fundadores. Consulta verificada el 10 de octubre de 2026. Base de datos
8. Salvoni, N., y Yasnikowski, J. (2026). Asimetrías persistentes en la exposición exportadora del Mercosur, 1991–2024 [manuscrito de investigación, versión con autores]. Sección 4 y cuadro comparativo. Elaboración sobre UN Comtrade y BCP. Los porcentajes de 2020–2024 son medias simples de participaciones anuales; manufacturas: SITC, secciones 5–8, excluida la división 68. El bloque estadístico comprende los otros tres fundadores para cada país.
9. Banco Central de la República Argentina. (2026). Objetivos y planes 2026. Fuente del contexto de desinflación y del régimen de flotación entre bandas. Los movimientos futuros del real y sus efectos bilaterales se plantean como hipótesis. Documento
10. Confederação Nacional da Indústria, CNI. (2019). Agenda para o Mercosul 2019: um novo impulso para o bloco, pp. 26–28; y CNI. (2021, 5 de noviembre). Redução da TEC deve ser acompanhada de esforço intenso para redução do Custo Brasil. Agenda 2019 · Posición de 2021
11. Malamud, A., y Castro, P. (2026, 28 de julio). La diplomacia ha muerto, pero a nadie le importa [pódcast y síntesis publicada]. El Economista. Referencia para el argumento sobre la posición relativa de Milei ante Trump. Episodio y síntesis
12. Salvoni, N. E. (2026). Sobrevivir sin profundizar: institucionalidad y trayectoria en el Mercosur. Estudios Internacionales, 58(214), 83–114. Artículo y DOI
13. Brasil. (2021). Emenda Constitucional 111, artículos 1, 4 y 5; y Tribunal Superior Eleitoral. (2026). Eleições 2026: confira as principais datas do calendário eleitoral. Inicio del próximo mandato presidencial el 5 de enero de 2027. Enmienda · Calendario electoral
14. República Argentina. Constitución de la Nación Argentina, artículos 90–91. Duración del mandato presidencial: cuatro años. La comparación utiliza el ciclo ordinario iniciado en diciembre de 2023 y su sucesión en diciembre de 2027. Constitución
15. Estados Unidos. Constitución, artículo II, sección 1, y enmienda XX, sección 1. Duración de cuatro años y finalización del mandato al mediodía del 20 de enero. Constitución
16. Mercosur. (1994). Protocolo de Ouro Preto, artículos 2 y 37. Carácter intergubernamental de los órganos decisorios y decisiones por consenso con presencia de todos los Estados partes. Protocolo